垃圾越多，减碳越多？对垃圾焚烧“碳减排”的质疑（二）

摘要

垃圾焚烧在全国范围不断扩张，作为“暴利”行业，部分垃圾焚烧项目仍然以“收益率低、经济上不可行”为理由通过《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》申请到了可以在碳市场进行交易的“核证自愿减排量”（CCER）；在计算减排量时，垃圾焚烧项目全部选取“没有填埋气回收装置的垃圾填埋场”这一低基准线。研究发现，29个审定的垃圾焚烧项目在“论证额外性”“识别基准线”时存在问题。
随着垃圾分类的推进，建议对于仍在“第一计入期”的多个垃圾焚烧项目，及时取消不符合“核证自愿减排量”（CCER）条件的项目；建议修正CCER方法学《CM-072-V01 多选垃圾处理方式》等，设置“年审”或“双年审”，严格审定“识别基准线”“论证额外性”两个论证重点。

根据“中国自愿减排交易信息平台”，2016年8月至2017年3月期间，国家发展改革委根据《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》），审定了曹县、苏州市、南京市的至少29个垃圾焚烧项目[1]。

意味着垃圾焚烧项目产生的“核证自愿减排量”（CCER）可以进入碳市场交易。

据观察，29个垃圾焚烧项目设计文件（PDD）在项目合格性的两个论证重点上，有相同的结论。第一，识别基准线，识别了“没有填埋气（Landfill Gas, LFG）捕获系统的垃圾填埋场（Solid Waste Disposal Site, SWDS）处理新鲜垃圾”是基准线；第二，论证额外性，论证了“项目在不考虑减排收益的情况下经济上不可行性”。

简单理解，“没有能量回收的填埋”是“垃圾焚烧”碳减排量的计算基准线，同时，对于垃圾焚烧厂建设投产而言，“减排收益”是必要的。

但是，随着“十三五”期间垃圾回收利用率、餐厨垃圾处理比例、垃圾焚烧处置比例不断提高，根据垃圾焚烧处置项目的实际高收益率，29个垃圾焚烧项目设计文件中的基准线需要重新进行识别。

研究团队认为，对于仍在项目期的29个垃圾焚烧项目，彼时有关“基准线”和“额外性”的论证结论此时已不复存在，“核证自愿减排量”（CCER）应当被重新审定。

一、什么是额外性、基准线？

因沿袭《京都议定书》“清洁发展机制”（CDM）的主要运行机制和方法学体系，我国碳排放交易市场（以下简称“碳市场”）接受垃圾焚烧发电项目申请备案成为碳抵消项目，项目产生的“核证自愿减排量”（CCER）也可以进入市场交易。

垃圾焚烧项目参照的温室气体自愿减排方法学《CM-072-V01 多选垃圾处理方式》（国家发展改革委，2014）[1]和《额外性论证评价工具(第03版)要点分析》（UNFCCC/CCNUCC，2007），与CDM相同，识别基准线、论证额外性也是CCER项目设计文件中检验项目合格性的两个关键步骤。

识别基准线即识别现实可行的方案作为处理新鲜垃圾的基准线替代方案，额外性是指项目所产生的减排量相对于基准线是额外的，即“减排量”是额外的，因此获得减排收益，用公式表达：

减排量 = 减排项目排放 — 基准线项目排放

额外性的另一方面含义是：项目如果没有减排收益（碳交易）的支持，会因为财务、技术、融资、风险和人才方面的竞争劣势和/或障碍因素无法落地建设，因而该项目的减排量也就难以产生。

二、如何识别“基准线”？

基准线决定减排项目排放的减排量。本章介绍了29个垃圾焚烧项目设计文件（PDD）识别基准线的方式，以及研究团队的质疑，以及对当下应当如何准确识别基准线的陈述。

观察2016年8月至2017年3月期间审定的29个垃圾焚烧项目设计文件（PDD）发现：全部29个垃圾焚烧项目识别了“没有LFG捕获系统的SWDS处理新鲜垃圾”（M3）作为基准线。

根据《CM-072-V01 多选垃圾处理方式》，自愿减排项目的PDD中应当描述项目活动下实施的每个垃圾处理方案是如何选择基准线排放源的，并给出理由。也就是，如果项目识别“没有LFG捕获系统的SWDS处理新鲜垃圾”（M3）作为基准线，就应当给出其排除其他替代方案的理由。

根据表1，可以发现29个项目在识别基准线时的论证重点在“否定M2，肯定M3”。即肯定焚烧，否定无甲烷回收装置的填埋。理由是：由于全国范围垃圾填埋场填埋气开发利用率低，或本地无填埋气开发利用的填埋场，或本地政府没有开发计划，所以M2不是现实可行的方案，所以否定该替代方案作为基准线。

另外，29个项目均以“项目所在地或服务区域没有此类设施”否定了M4-M9替代方案作为基准线。

表1. 29个垃圾焚烧项目设计文件识别M3作为基准线的理由  

注：SWDS全拼Solid Waste Disposal Site，指固体废物处理场，即垃圾填埋场；LFG全拼Landfill Gas，指垃圾填埋场填埋气

2.1  对“否定M2”的质疑

表2详细列举了29个项目中普遍出现的否定“在带有捕获一部分LFG，并焚毁捕获的LFG的SWDS理新鲜垃圾”（M2）的理由，可以发现，这些项目设计文件中出现理由非常值得商榷。

其中，至少19个项目的否定理由包括“全国范围垃圾填埋场填埋气开发利用率低”；4个项目的否定理由包括“当地卫生填埋场填埋气未被收集利用”；3个项目的否定理由包括“国家没有强制要求对填埋气进行回收利用，或法律未强制执行”；2个项目的否定理由包括“当地政府没有计划建造一个能够收集和燃烧填埋气的填埋场”。

表2. 29个垃圾焚烧项目设计文件否定M2的理由

研究团队有以下两个质疑：

第一，有关“全国范围垃圾填埋场填埋气开发利用率低”，项目设计文件普遍引用《中美将积极推进城市垃圾填埋场废气回收利用合作》（2010）、《2014年生活垃圾填埋处理进展》（2015）两个材料，检索对照发现，由于缺乏数据支持，两个材料被直接作为数据材料引用非常值得商榷。

其中，《中美将积极推进城市垃圾填埋场废气回收利用合作》为2010年新华社稿件，该稿件提出了一组值得商榷的数字：中国有5000家正规垃圾填埋场，但是对甲烷的回收利用不足10％。但是，根据国务院办公厅发布的《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》，截至2010年，全国卫生填埋场的数量为1838座，与5000家相差甚远。另外，由上海环境院研究员袁文祥等撰写的《2014年生活垃圾填埋处理进展》一文，包括“截止目前填埋气项目不超过100个”等内容缺少公开数据支持。

第二，有关“国家没有强制要求对填埋气进行回收利用”或“当地政府没有计划建造一个能够收集和燃烧填埋气的填埋场”的理由。但是，这些理由显然与《生活垃圾填埋场污染控制标准》（GB 16889-2008）对垃圾填埋场填埋气回收利用的要求不匹配。

该国家标准提出：生活垃圾填埋场应采取甲烷减排措施，当通过导气管道直接排放填埋气体时，导气管排放口的甲烷的体积分数不大于5%。按照填埋气中甲烷体积一般占比50%左右的情况计，如果要使排放口甲烷体积百分比不大于5%，通过收集措施达到的减量率至少应达到90%。

2.2 对“否定M4-M9”的质疑

全部29个项目设计文件均以“项目活动所在地没有此类设施”为由，否定了M4-M9共6种垃圾处理处置方式。以“将部分有机固体垃圾被焚烧，没有在SWDS处理”（M6）为例，根据《十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》（2016），截至2015年年底，全国已经建成投产垃圾焚烧厂257座，处置了全国城镇生活垃圾的31%。

如果PDD普遍采取的“以全国普遍现象为基础”的逻辑，垃圾焚烧项目PDD在识别基准线和计算减排量时，尤其针对本地区已经存在垃圾焚烧厂的情况，必须考虑将垃圾焚烧（M6）作为替代方案纳入基准线碳排放的计算范畴内。

2.3 当下应当如何准确识别基准线？

研究认为，如果按照项目设计文件普遍要求[3]：“在实际可行的基准线替代方案多于1个，项目参与方应该选用排放量最少的替代方案作为基准线”。

对“核证自愿减排量”（CCER）新申请项目和仍在第一计入期的项目，应当承认生活垃圾的回收利用（M4）、焚烧处置（M6），以及有氧或无氧等专门化设施处理厨余垃圾（M5、M8）的方式的存在。

具体而言，当下近33%的城市垃圾填埋场采取了填埋气回收措施（M2）;46个重点城市的回收利用率达到30.4%（M4）;湿垃圾（厨余垃圾）的分出量（处置量）占清运垃圾总量不断提升(M5和M8);全国城镇生活垃圾焚烧处理率约45%（M6）,详见表3及参考资料[4]。

表3. M2,M4,M5,M6,M8的当下实际情况[4]

三、29个垃圾焚烧项目是否还具有“额外性”？

“额外性”决定垃圾焚烧项目减排量是否能够获得“核证自愿减排量”（CCER）。

观察发现，29个垃圾焚烧项目全部以收益率不足8%论证额外性，即，如果无法将额外减排量纳入碳市场进行交易并获得收益，项目无法落地，反之“额外减排”也无法产生。

但研究发现，垃圾焚烧项目作为“PPP项目”基准收益率应该为6%，29个项目中有18个项目申请时就不具有额外性；另外，垃圾焚烧项目实际运行中可高达78%的净利率，远高于项目预期收益率、基准收益率。

3.1 对“收益率8%作为基准线”的质疑

具体操作中，29个垃圾焚烧项目全部按照基准收益率8%论证额外性[5]：如果不考虑减排收益，项目收益率将低于8%，经济上不可行；如果纳入减排收益，项目财务状况明显改善，项目收益率将接近、达到或超过8%，经济上可行。详见表4。

8%作为基准收益率来源《电力工程技术改造项目经济评价暂行办法（试行）》（1992）在2016年已经废止，该办法规定中国电力行业全投资财务内部基准收益率（IRR）为8%（税后）[6]。

表4. 29个垃圾焚烧项目收益率、第一计入期

需要明确，垃圾焚烧项目应当采取的基准收益率更应该为6%，29个项目中有18个项目在不考虑减排收益的情况下，项目收益也高于该基准线，将不具备额外性。

理由是：由于本文提及的29个垃圾焚烧项目全部为政府和社会资本合作模式投资建设（下简称“PPP模式”）[7]，针对“PPP模式”项目，根据国家发展改革委办公厅印发的《项目收益债券管理暂行办法》（2015），明确项目内部收益率原则上不低于6%[8]。

3.2 “印钞机”项目收益远高于基准收益率

垃圾焚烧发电项目因为其高收益率被资本市场戏称为“印钞机”项目。实际中，垃圾焚烧发电项目的资本金内部收益率普遍高于6%，甚至存在垃圾焚烧发电项目净利润率高达78.17%[9]，或年净资产收益率（ROE）高达56%的情况。

根据根据财政部PPP项目库中的统计数据显示，2016-2018年垃圾焚烧发电项目的资本金内部收益率稳定在6%到10%的区间，未出现超低价超低收益率的案例[10]。

根据表5，统计2019-2021期间部分垃圾发电上市公司的毛利率普遍高于34.11%，净利率普遍高于23.17%。

包括，伟明环保、绿色动力、三峰环境、旺能环境、粤丰环保、上海环境、瀚蓝环境等垃圾焚烧发电企业。

表5.  部分垃圾焚烧上市企业经营数据

根据表6，对部分垃圾焚烧行业企业的19个项目的具体统计表明，2018-2019年期间，项目的年净资产收益率高达8.38%-56.40%，项目净利润率高达14.91%-78.17%。

其中29个审定的垃圾焚烧项目中，郓城县（圣元环保）、南安市（圣元环保）两个项目在2018-2019年度的年净资产收益率高达24.73%和34.35%，项目净利润率高达51.45%和52.20%[11]。

表6.  19个垃圾焚烧项目运营数据

四、总结与建议

总结而言，随着垃圾分类推进，以上29个垃圾焚烧项目设计文件中两个论证的结论早已不复存在。

值得安慰的是，由于《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》施行中存在着温室气体自愿减排交易量小、个别项目不够规范等问题，2017年3月14日至今，国家发展改革委持续暂缓受理温室气体自愿减排交易备案申请[12]。

至此，面对普遍仍在“第一计入期”内的垃圾焚烧项目，以及随时可能重新开启受理的温室气体自愿减排交易备案申请，建议：

针对普遍仍在“第一计入期”内的项目，应当根据中国垃圾处置的实际情况重新论证额外性、计算减排量，以年计，适当取消不符合减排条件的垃圾焚烧项目；

对尚未备案审定的项目，严格审定项目设计文件中的“识别基准线”、“论证额外性”两个重点。

另一方面，《CM-072-V01 多选垃圾处理方式》这一方法学在“论证额外性”时，考虑了项目周期时间长度的因素，但是在“识别基准线”时，并未将项目周期时间长度纳入考量，面对或长达10年的项目周期，结合中国生活垃圾议题的迅速推进、变化，建议：

对《CM-072-V01 多选垃圾处理方式》进行修正，要求项目在识别基准线时，根据中国垃圾回收利用、分类处置进程，合理预期基准线存在的时间长度；或者，对“识别基准线”设置“年审”或“双年审”，及时核定由基准线计算的“核证自愿减排量”（CCER）的变化。

旧文新读：

参考资料：

[1] 根据中国自愿减排交易信息平台，审定项目包括榆林市、曹县、北京、南京市高淳区、益阳市、钦州市、宜宾市、江阴市、南京市（江南）、马鞍山市、灵璧、萧县、苏州吴江区、宿州市、定远县、临泉县、合肥市长丰县、池州市、南安市、郓城县、温岭市、睢宁县、武汉市、广元市、乐平矿务局、呼和浩特市、武义县、衡阳市、昆山市、长沙市等市县的29座垃圾焚烧厂。[2] 垃圾焚烧项目参照的温室气体自愿减排方法学“CM-072-V01 多选垃圾处理方式”参照的是“清洁发展机制”（CDM）项目方法学ACM0022：Alternative waste treatment processes（第1.0.0版）。[3] 南京市江南环保产业园生活垃圾焚烧发电厂扩建项目项目设计文件PDD[4] “十三五”期间，随着垃圾填埋气技术的逐渐成熟、政策补贴的完善，根据《2020中国生物质发电产业发展报告》，截至2019年，全国已有216个沼气发电项目装机并网。（证券日报，垃圾填埋气发电市场广阔百川畅银拟募资4.2亿元加码布局，https://cj.sina.com.cn/articles/view/2311077472/89c03e6002001vf13）
按照“2019年县城1233座生活垃圾填埋场，平均每座142吨/日的处置能力，城市652座，平均每座562吨/日”的实际情况推测，填埋规模较大的652座城市生活垃圾填埋场的填埋气回收利用率很可能已经达到了33%。（东吴证券，垃圾填埋气发电龙头，受益碳交易弹性大，http://stock.tianyancha.com/ResearchReport/eastmoney/dfb04ab0fd99a2dc019cd68b4f8896e4.pdf；中金公司，全国碳交易市场即将启动关注林业碳汇、垃圾焚烧等相关受益领域，https://huanbao.bjx.com.cn/news/20210629/1161094.shtml）另外需要特别关注的是，2022年2月28日，生态环境部发布了“关于征求国家标准《生活垃圾填埋场污染控制标准（征求意见稿）》意见的通知”，针对垃圾填埋场甲烷气体回收利用，提出“运营单位对填埋工作面和填埋气导气管（井）排放口的甲烷气体含量的检测频次不得少于每天一次。”加强监测监管无疑有利于全国范围内垃圾焚烧厂甲烷气体的排放控制和回收利用。（关于公开征求国家标准《生活垃圾填埋场污染控制标准（征求意见稿）》意见的通知，https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk06/202203/t20220301_970201.html）与此同时，与29个垃圾焚烧项目申请时（2016-2017年）的情况完全不同，经过我国“十三五”期间垃圾分类工作的推进、生活垃圾无害化处理设施的发展，我国生活垃圾分类收运能力、焚烧处置能力、回收利用能力、湿垃圾分类收运处置能力等得到了全方位的提升。根据住房城乡建设部、国家发展改革委发布的，《“十四五”城镇生活垃圾分类和处理设施发展规划》，“十三五”末期，全国生活垃圾分类收运能力约50万吨/日，全国累计在运行生活垃圾焚烧厂超过500座，焚烧设施处理能力58万吨/日，全国城镇生活垃圾焚烧处理率约45%；回收利用率从2015年的约17.0%，上升到46个重点城市的30.4%。（周传斌等，我国城市生活垃圾回收利用率测算及其统计数据收集对策[J]，中国环境管理，2018年第3期；中国发布丨发改委：46个重点城市生活垃圾平均回收利用率达30.4% https://baijiahao.baidu.com/s?id=1686217498978064219&wfr=spider&for=pc）湿垃圾（厨余垃圾）的分出量占清运垃圾总量不断提升，北京市2020年年底达到的26%，上海市更是达到40%。（北京生活垃圾回收利用率达到37.5% http://beijing.qianlong.com/2021/1202/6596403.shtml；95%上海居民垃圾分类达标，生活垃圾回收利用率达37% https://j.eastday.com/p/1637749759043417）。与之对应，垃圾焚烧项目如果参照《CM-072-V01 多选垃圾处理方式》识别基准线、核算自愿碳减排量时，必须否定过去简单识别“在带有捕获一部分填埋气，并焚毁捕获的填埋气的垃圾填埋场处理新鲜垃圾”（M2）作为基准线的方式，而必须承认生活垃圾的回收利用（M4）、焚烧处置（M6），以及有氧或无氧等专门化设施处理厨余垃圾（M5、M8）的方式的存在。[5] 根据国家电力公司发电输电经营部推出的《电力工程技术改造项目经济评价暂行办法（试行）》，中国电力行业全投资财务内部基准收益率（IRR）为8%（税后）。[6] 中华人民共和国国家发展和改革委员会令（第31号）[7] 2015年，国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部等6部委为提高公共服务质量和效率、保障社会公共利益和公共安全等，联合印发了的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，为社会资本参与垃圾焚烧等公共服务基础设施的建设运营开辟了窗口，即“PPP模式”（Public-Private Partnership）。[8] 相关法律还包括《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发[2014]43号，《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》财金[2014]113号，《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》财金[2014]76号，《项目收益债券管理暂行办法》[发改办财金[2015]2010号。[9] 0shark，伟明环保的印钞机---龙湾项目，https://xueqiu.com/3093244593/136105308[10] E20环境平台毕马威企业咨询（中国）有限公司，《垃圾焚烧发电PPP项目成本测算及分析报告》（2018版）[11] 0shark，垃圾发电上市公司子公司财务数据对比，https://xueqiu.com/3093244593/198781627[12]中华人民共和国国家发展和改革委员会公告2017年第2号http://cdm.ccchina.org.cn/nDetail.aspx?newsId=66900&TId=16